"criterios argumentados, motivados"
este es el sentido de la política
en medio que se intercale gente que conjuge confianza política con solvencia técnica
la tensión surge porque la cronología de los funcionarios y los políticos es diferente
polítco corto plazo
funcionario vitalicio garantia y condición su imparcialidad y objetividad
rebajar el nivel bajo de confianza
reflejo de la tensión es la pretensión del político de hacer de la función directiva una cuestión de confianza y por lo tanto rebajar el nivel de los servidores públicos nombrados por el criterio de confainza hasta los niveles más bajos
por el contrario para los funcionarios la función directiva es la estación de término de una carrera oprofesional y se plantea como una aspiración corporativa legítima = problema o tensión que aqueja la función directiva
definir función directiva:
triángulo estratégico que teoriza marc moore gestión tstratégica y creación de valor en el sector público
el triángulo está integrado por 3 vértices: idea valiosa (causa que merece la pena ser impulsada, distancia entre ralidad insatisfactoria y una realidad que deseamos deseable realidad y deseo coherentes desmentir pretensiones platónicas concebir deseo como potencia y no como carencia) respaldo político viabilidad
weber dualidad ética de la convicción ética de la responsabilidad
política: entrega apasionada a una causa pero también e´tica de la responsabilidad para anticipar las consecuencias
ética apasionada tiene que estar modulada por la mesurada frialdad "sólamente quien piensa lo imposible puede conseguir lo posible" weber
encontra respaldo político para una buena idea cuestiona el tópico de un mandato preciso definido
quien está en la función directiva recibe mandatos genéricos pero no consignas espcíficas, por tanto tiene posibilidad de iniciativa de identificar causas que merezcan la pena y encontrar ese respaldo político
viabilidad política depende de un tópico: los funcionarios no aplican con eficacia indiferente las políticas no resulta una imparcialdiad acrítica
michel crosier puesto de trabajo siempre da autonomía a quien lo desempeña dominio superior inferior mecanismo de defensa al contario
identificadas las tareas a realizar las otras no las haré si no quiero
complejidad de la realidad de la realidad el éxito de una política depende de la voluntad del funcionario necesita la colaboración de la administracion pública
dificultad de poner en cohrencia dos legitimidades de procedencia tan diferente reto de la funcion publica : hacer fluida y coherente esa relación
Podrá contar con análisis más o menos sólidos pero, en última instancia, se verá obligado a proporcionar motivos y argumentos convincentes. Esta es la razón por la que, conforme al artículo 97 de la Constitución, el gobierno dirige a la administración.
La legitimidad de la persona funcionaria surge tras haber acreditado mérito y capacidad en un proceso selectivo. Entre ambas legitimidades, la nacida en la confianza del sufragio y la avalada por la solidez profesional del conocimiento experto, late una tensión que puede ser constructiva o, por el contrario, destructiva.
La fluidez y coherencia entre política y administración requiere un eslabón que conjugue confianza política y solvencia técnica. De no concurrir función pública directiva, bien el gobierno se muestra incapaz para dirigir la administración, bien la administración dirige al gobierno o bien se desencadena un enfrentamiento entre personas dedicadas a la política y personal funcionario.
Quizás la clave para entender la tensión alojada en la relación política-administración sea, de nuevo, la cronología de ambos campos. La persona dedicada a la política se mueve en un horizonte temporal acotado; en los cuatro años de su mandato dispone de independencia para impulsar unas u otras políticas pero debe anticipar las reacciones del electorado con vistas a ser reelegido. El suyo es un tiempo de corto plazo, los efectos positivos o negativos de las políticas tienen que ser valorados por los votantes, el veredicto electoral mantendrá o expulsará al gobierno. Por el contrario, el tiempo de la administración es el largo plazo.
La persona dedicada a la política está de paso, el personal funcionario está de por vida. El primero dirige pero se encuentra obligado a renovar su mandato para continuar gobernando, el segundo es dirigido pero conserva su puesto. La legitimidad del político depende de la confianza ciudadana expresada en elecciones periódicas; la permanencia en el puesto es la garantía de imparcialidad e independencia del funcionario.
Esta cronología dispar entre los tiempos de la política y de la administración provoca otra manifestación de la tensión inherente a sus relaciones: la persona dedicada a la política pretenderá alargar la confianza hasta niveles que, en buena organización, debieran quedar reservados a los criterios de mérito y capacidad competitivamente acreditados. El personal funcionario concibe la función directiva como el estadio final de la carrera administrativa y aspirará a una regulación que le reserve los puestos de dirección.
Como en todas las realidades complejas, ni la confianza, ni la solvencia técnica, por sí solas, proporcionan una concepción cabal de la función directiva pública. Que se halle en tierra de nadie obliga a ponderar el peso de cada uno de sus componentes y la manera de seleccionar y nombrar a los directivos públicos. Pese a las conocidas dificultades para valorar los términos constitucionales mérito y capacidad, (solvencia técnica, conocimiento experto) parece claro que, comparativamente, resultan más objetivables que apreciar las cualidades de un/a candidato/a para disponer de una buena idea, conseguir respaldo político para legitimarla y hacerla operativamente viable.
Como veremos en el epígrafe siguiente, este es el triángulo estratégico que define mejor la naturaleza de la función directiva pública. Mientras que acreditar solvencia técnica en la materia sobre la que se proyectará la dirección exige una prueba objetiva que permita la selección del mejor aspirante, mostrar condiciones de aptitud para convencer al gobierno acerca de la bondad o conveniencia de una política y conseguir la colaboración del personal funcionario, no parece posible al margen del proyecto político del gobierno. No se trata solo de cualidades personales del/la candidato/a, la idea, la propuesta de una determinada política ha de encajar en el ideario del gobierno. Difícilmente cabe, pues, pensar en la selección como si de una persona funcionaria se tratara. Encomendar a una comisión de expertos la selección de directivos públicos corre el riesgo de rechazo por parte del equipo de gobierno.
Triángulo estratégico de la función directiva
"La función directiva gira en torno a un triángulo: una idea valiosa; respaldo político para esa buena idea y viabilidad operativa. La idea valiosa debe encontrar respaldo político por parte de quienes se hallan legitimados democráticamente (la gente no experta que debe asumir como prioritaria la idea valiosa) y el apoyo de quienes deben implementarla (la gente experta)."
Analicemos cada uno de los vértices del triángulo. En primer lugar la idea valiosa. En puridad de términos el valor de una idea es el resultado de una exploración platónica: la búsqueda de un ideal que eleve la idea más específica a la altura de una política deseable, bien porque se distancie contrariando la realidad, bien porque conceda carta de naturaleza a una realidad desconocida u orillada. En cualquier caso el valor de una idea (su pureza) no puede perder de vista el sentido de la realidad. La exploración platónica al mundo de las ideas ha de pensarse contemplando el regreso a la caverna. El contraste entre el deseo y la realidad, entre lo que es y lo que debería ser, supone corregir la concepción platónica del deseo como carencia para concebirlo como potencia; no lo que nos falta, lo que anhelamos sino lo que podemos conseguir una vez asumida la realidad. Asumir la realidad no lleva a la impotencia de la resignada claudicación sino al estímulo para cambiarla.
La prueba de fuego sobre la bondad de una idea o la oportunidad de una política requiere lo que H. Arendt teorizó como mentalidad ampliada, colocarse en el lugar del otro, anticipar el diálogo con los demás. Este pensamiento extensivo no implica la renuncia a la propia convicción pero sí a formarla contando con otras opiniones. Max Weber advierte que la política no se hace solo con la cabeza pero tampoco prescindiendo de la cabeza; la ética de la convicción, la creencia en la bondad de una idea (causa) despierta la entrega apasionada, pero la ética de la responsabilidad, la prudencia de ponderar las consecuencias, pide mesurada frialdad. La conclusión de Weber es una referencia clásica: solo quien piensa lo imposible consigue lo posible; solo quien imagina conforma la realidad. El reto es soportar la tensión entre el ideal imaginado y la realidad insatisfactoria.
Conseguir respaldo político para la buena idea es el segundo vértice del triángulo estratégico. Tanto la buena idea como el respaldo político cuestionan el tópico de un mandato claro para el impulso de una medida precisa. Por el contrario, lo habitual es el encargo genérico e indefinido o, al menos, con la suficiente flexibilidad para incentivar la iniciativa y creatividad de la función directiva. El directivo público no puede suplantar, mucho menos contrariar, al gobierno de los políticos; si el mandato fuera inequívoco no hay lugar para discrecionalidad en la función directiva. Pero no suele ser este el caso.
Finalmente, el tercer vértice es la viabilidad operativa una vez la buena idea ha obtenido (ganado) respaldo político. De la misma manera que el directivo goza de amplitud en el ejercicio de sus responsabilidades, cualquier persona funcionaria, incluso ubicada en el núcleo operativo de organizaciones burocráticas, se mueve en una zona de indiferencia que le permite obrar con autonomía. M. Crozier analizó a mediados de la década de los sesenta del pasado siglo la paradoja de unos puestos de trabajo definidos para el control del superior sobre el inferior pero que proporcionaban libertad y seguridad a los subordinados frente a las jefaturas. En efecto, la potestad reglada y el diseño pormenorizado de puestos se vuelven un mecanismo de defensa del inferior frente al superior porque, fuera de las tareas asignadas al puesto, el superior no puede obligar al inferior. Teniendo en cuenta el peso de la informalidad en las organizaciones, ante una necesidad sobrevenida, el personal funcionario colaborará o no según su libre voluntad.
Descontar que la burocracia actúa sine ira et studio, con eficacia indiferente, es un tópico, al igual que el expuesto más arriba en torno al mandato político. La informalidad organizacional tiene que ser gestionada; pese al voluntarismo de considerar una anomalía el comportamiento espontáneo y no reglado, la dinámica entre el organigrama formal y el funcionamiento informal constituye una evidencia cuyo buen manejo permite la adaptación de las organizaciones en el tiempo.
Sin el concurso favorable de las personas funcionarias ninguna política llega a buen término, de ahí la necesidad de solvencia técnica en la persona directiva que inspire confianza y respeto en un personal habituado a mirar con recelo y suspicacia la designación de la persona directiva que solo recibe confianza política pero carente de solvencia técnica.
Bibliografía
- Gestión pública estratégica y creación de valor en el sector público. Mark Moore.
- Respaldo político para buenas ideas. Mi experiencia en dos direcciones generales sobre gobierno local. Manuel Zafra Víctor Ed. Iustel.
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